財政部和發(fā)改委的PPP戰(zhàn)爭，塵埃落定?

日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資 〔2016〕1744號，以下簡稱《通知》），明確要求各地發(fā)展改革部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）推進(jìn)工作。

 

《通知》從抓好項目準(zhǔn)備、加強(qiáng)項目聯(lián)審、扎實(shí)做好項目決策、建立合理投資回報機(jī)制、促進(jìn)項目規(guī)范實(shí)施、構(gòu)建多元化退出機(jī)制、積極發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)作用、鼓勵引導(dǎo)民間投資和外商投資、優(yōu)化信用環(huán)境等9個方面做出具體工作部署。

 

業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標(biāo)志著我國推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目推進(jìn)獲得國務(wù)院認(rèn)可，接下來，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目推進(jìn)有望加速。

 

國務(wù)院明確推進(jìn)PPP工作部門職責(zé)分工

圍繞PPP，國家發(fā)展改革委與財政部之間的職責(zé)劃分一直是社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，就在7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，兩部門PPP權(quán)責(zé)劃分得以明確。

 

在國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的此次會上，議題之一是聽取政府和社會資本合作模式推廣情況匯報，更有效地推動和激發(fā)社會投資活力。

 

針對當(dāng)前推廣PPP方面存在的政策銜接配套不足、社會資本參與度不高等問題，此次國務(wù)院常務(wù)會議厘清了有關(guān)部門職責(zé)，同時要求，要以推動政府和社會資本合作來促進(jìn)投融資體制改革，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入。

 

這也是國務(wù)院層面首次明確推進(jìn)PPP工作的部門職責(zé)分工，并提出在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域兩個領(lǐng)域推廣PPP模式。

 

而結(jié)合剛剛印發(fā)的《通知》，我們可以得知，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)。那么，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目的推進(jìn)工作自然由財政部牽頭負(fù)責(zé)，這也能從財政部官網(wǎng)發(fā)布的一則消息得到印證。

 

7月23日，財政部副部長史耀斌在成都帶隊對四川省PPP工作開展調(diào)研督導(dǎo)。在期間召開的座談會上，史耀斌指出，黨中央、國務(wù)院對PPP工作高度重視，7月7日國務(wù)院常務(wù)會議專題研究部署推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步明確要求財政部要發(fā)揮好在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作的牽頭作用。

 

至此，國家發(fā)展改革委與財政部兩部門推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工得以明確，分領(lǐng)域牽頭負(fù)責(zé)工作機(jī)制正式建立。

明確和統(tǒng)一PPP實(shí)施領(lǐng)域

一直以來，對于PPP推行的范圍都沒有統(tǒng)一清晰的界定，社會各界認(rèn)知也不盡一致。但通過梳理有關(guān)文件，大多將PPP實(shí)施領(lǐng)域分為兩大類，即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

 

2014年，是PPP政策密集出臺的一年，也是PPP發(fā)展的爆發(fā)年。2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），通知強(qiáng)調(diào)指出“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。”并認(rèn)為“政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

 

2014年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），專門提到“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。”

 

2015年4月，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過后，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部等部門第25號令發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也指出“鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營,提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。”

 

2015年5月，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）中明確提出“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。”

 

2016年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)［2016］18號）中也明確“加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域價格改革，完善市場決定價格機(jī)制。”

 

而7月7月召開的國務(wù)院常務(wù)會議則是在此前發(fā)布的一系列政策措施及實(shí)踐基礎(chǔ)之上，正式明確和統(tǒng)一了PPP實(shí)施領(lǐng)域，即分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類。從上世紀(jì)80年代開始，在能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水、環(huán)境保護(hù)、重大市政工程等領(lǐng)域，由投資主管部門主導(dǎo)，主要采取特許經(jīng)營等方式推行PPP模式，在業(yè)內(nèi)專家看來，這些領(lǐng)域即為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此次會議不單是劃清了部門職責(zé)分工，更是對PPP實(shí)施領(lǐng)域進(jìn)行了明確界定，賦予了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)新的內(nèi)涵。

牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目 發(fā)改部門有優(yōu)勢

牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目，發(fā)展改革部門有傳統(tǒng)。一直以來，作為投資主管部門的發(fā)展改革部門，積極探索在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式，已取得一批實(shí)踐成果。

 

早在上個世紀(jì)80年代，我國就開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索實(shí)行PPP模式，采取BOT方式建設(shè)的深圳沙角B電廠，被認(rèn)為是我國最早的PPP項目。1994年，原國家計委（國家發(fā)展改革委的前身）選取了廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠等五個項目，正式開展BOT試點(diǎn)，被認(rèn)為是我國PPP模式發(fā)展的開元之年。

 

此后，PPP模式加速發(fā)展，投資主體逐漸向國企和民企擴(kuò)展，投資范圍擴(kuò)展到高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等多個領(lǐng)域，項目運(yùn)行方式從以BOT為主拓展到BOOT、TOT等多種模式，為持續(xù)提高我國基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)揮了積極作用。

 

牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目，發(fā)展改革部門有優(yōu)勢。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者了解，能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目，往往投資規(guī)模大、項目難度高、建設(shè)周期長，關(guān)系到國計民生和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展改革部門作為投資主管部門，建立有一套完善的政府投資項目決策審批機(jī)制，能夠保證基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目順利實(shí)施。

 

在能源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運(yùn)輸、重大市政工程特別是城市軌道交通等領(lǐng)域，通常是由發(fā)展改革部門單獨(dú)或會同各行業(yè)主管部門共同編制規(guī)劃，審批項目，業(yè)已形成一整套完善的工作機(jī)制。組織實(shí)施能源領(lǐng)域項目的國家能源局，也是國家發(fā)展改革委管理的國家局。

 

而包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利在內(nèi)的“三農(nóng)”領(lǐng)域，對我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，大量基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)。據(jù)了解，每年有超過50%的中央預(yù)算內(nèi)投資資金用于這些領(lǐng)域。近年來，國家持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)力度，中央預(yù)算內(nèi)投資資金、專項建設(shè)基金也大量投向該領(lǐng)域，用于支持京津冀及重點(diǎn)地區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程建設(shè)、重點(diǎn)流域水污染防治和水生態(tài)治理等。

 

科學(xué)的價格機(jī)制是保障PPP項目落地的關(guān)鍵因素之一。作為重要的政策制定部門，發(fā)展改革部門日積月累、經(jīng)驗豐富，制定出臺了諸多富有成效的政策措施。特別是在價格機(jī)制方面，科學(xué)合理確定價格，建立完善的價格形成機(jī)制能夠保障各方利益。目前，國家正在積極推進(jìn)供水、供氣、供熱、垃圾處理等領(lǐng)域的價格改革，建立使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼類項目的合理投資回報機(jī)制。

 

牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目，發(fā)展改革部門經(jīng)驗豐富。作為宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)綜合部門，發(fā)展改革系統(tǒng)與各有關(guān)部門關(guān)系密切，工作機(jī)制順暢，特別是在“6+1”個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，推進(jìn)項目實(shí)施各環(huán)節(jié)經(jīng)驗豐富。

7大類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重大項目有據(jù)可依

《通知》明確基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主要包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程“6+1”共7大類。

 

中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者通過梳理對照發(fā)現(xiàn)，在國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、國家能源局等有關(guān)部門近期出臺的文件中，分別明確了支持社會資本參與鐵路、公路水路、能源領(lǐng)域的項目范圍，此范圍與《通知》中關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的重點(diǎn)項目領(lǐng)域相符合。

 

能源領(lǐng)域重點(diǎn)項目和交通運(yùn)輸領(lǐng)域的鐵路運(yùn)輸類、道路運(yùn)輸類、水上運(yùn)輸類、綜合類重點(diǎn)項目分別是《國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改［2016］96號）、《國家發(fā)展改革委 財政部 國土資源部 銀監(jiān)會 國家鐵路局關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)［2015］1610號）和《交通運(yùn)輸部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見》（交規(guī)劃發(fā)［2012］160號）文件中明確提出支持的項目。

 

據(jù)了解，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域PPP項目范圍也是經(jīng)征求有關(guān)部門意見后確定的。

 

重大市政工程領(lǐng)域界定為采取特許經(jīng)營方式建設(shè)的城市供水、供熱、供氣等項目，也完全符合《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）中所強(qiáng)調(diào)的“市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行”的規(guī)定。

 

此外，借鑒國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T4754-2011）標(biāo)準(zhǔn)，其中關(guān)于環(huán)境治理的具體范圍，包括水污染治理、大氣污染治理、固體廢物治理、危險廢物治理、放射性廢物治理以及其他污染治理；道路運(yùn)輸業(yè)的范圍也包括城市軌道交通等�！锻ㄖ分嘘P(guān)于環(huán)境保護(hù)、城市軌道交通PPP項目的涉及范圍與該分類標(biāo)準(zhǔn)相符合。

 

業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》的印發(fā)有助于推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作的開展，打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入限制，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、運(yùn)營和管理效率，鼓勵引導(dǎo)民間投資，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)發(fā)展動力。